Ce sité a été créé en vue de faire une simulation du Conseil de l'Union Européenne pour le cours de politiques publiques internationales du semestre 4 de la licence "Science politique - Droit" de l'université Jean Moulin Lyon 3.
Propositions de résolutions de la Grèce et de l'Italie en vue de la conférence du 21 mars 2012
Partie I. De la crise financière à la crise de la dette
A. Origines de la crise
Un « tsunami financier » a dévasté l’économie mondiale provoquant ainsi l’une des plus graves crises de l’histoire et la première du 21e siècle. Celle-ci est la conséquence de l’éternelle spéculation à laquelle les hommes ne peuvent s’empêcher d’avoir recours. L’ampleur de ce désastre financier doit énormément à la crise des subprimes qui est déclenchée en 2006 par un krach des prêts hypothécaires à risque aux États-Unis. Les causes de cette crise sont imputées à la FED (Federal Reserve Bank) qui a pratiqué entre 2003 et 2004 des taux d’intérêts jugés trop faibles. La crise entraîna une crise de solvabilité des institutions financières dans le monde, liées les unes aux autres par une chaîne d’engagements, et la chute des marchés boursiers mondiaux. La faillite de la banque américaine Lehman Brothers, le 15 septembre 2008, symbolisa l’effondrement du système financier international. En octobre 2008, de nombreux chefs d’État et de gouvernements européens s’engagèrent à soutenir les banques européennes, pour éviter l'effet domino. Les coûts financiers d’une telle entreprise les amenèrent à prendre des mesures de rigueur budgétaire dans les États concernés. En prolongation de la crise financière, la détérioration massive des finances publiques a lourdement frappé plusieurs Etats membres de la zone euro et compromis la crédibilité de la monnaie unique européenne. Dans ces conditions, les investisseurs se sont inquiétés des capacités des Etats à faire face à leurs engagement : on fait donc face aujourd'hui à une crise de la dette souveraine en Europe qui est le prolongement de la crise de 2008.
B. Les conséquences directes de cette crise dans la zone euro
Ainsi, la crise de la dette dans la zone euro débute en 2010 avec la crise de la dette grecque, provoquée elle par la mise en lumière d'une dette grecque colossale ainsi que d'un important et constant déficit public. Elle s'étend à l'automne 2010 avec la crise de la dette publique de l'Irlande provoquée par le sauvetage de ses banques rendu nécessaire par les excès antérieurs de la dette privée. L'enchainement et le cumul de ces évènements contribue à entretenir et à développer un mouvement de stigmatisation des pays « à déficit », que certains vont même qualifier de « PIIGS » ( Portugal, Irlande, Italie, Grèce, Espagne). En partie à la suite de la crise de la dette publique grecque une tempête boursière survient durant l'été 2011. Les prêts aux Etats grecs, irlandais ou portugais sont considérés comme plus risqués que ceux destinés à l’Allemagne. Les écarts se creusent entre les taux d’intérêt réclamés sur les obligations. Pour les uns, les taux d’intérêt deviennent très élevés jusqu’à rendre la situation parfois insoutenable comme dans le cas de la Grèce. Jusqu’ici, on a cherché à résoudre le problème avec des prêts bénéficiant de garanties nationales des autres Etats européens.
Les déficits publics désignent le solde négatif du budget de l'Etat, des collectivités locales et de la Sécurité Sociale. Dans ce cas, les administrations publiques se trouvent en situation de besoin de financement. Le financement du déficit public peut se faire par la création monétaire (risque d'inflation) ou le recours à l'emprunt (ce qui aggrave la dette publique) dans le pays ou à l'étranger, c'est cette aggravation de la dette publique qui touche aujourd'hui de nombreux Etats de la zone euro. Ainsi, pour financer leurs déficits, les Etats de la zone euro émettent des obligations (titres de dette auxquels peuvent souscrire des investisseurs privés ou publics) libellées en Euros mais avec des garanties nationales. L’obligation est rémunérée par un taux d’intérêt payé à son souscripteur, également appelé coupon. Les taux d’intérêt varient selon les pays émetteurs en fonction de leur capacité à rembourser leur dette à terme et de la solidité de leur économie et de leurs finances publiques. Notons que Les taux restent du ressort des Etats, tout comme le renchérissement, la fiscalité et les déficits publics. Les taux d’intérêts italiens sont donc différents des taux allemands.
La situation s’est nettement dégradé avec la crise financière de 2007-2008. Le traité de Maastricht et le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) imposaient aux Etats de maintenir leur déficit budgétaire en dessous de 3 % du PIB national et leur dette publique en dessous de 60 % du PIB. Mais ces règles n’ont pas toujours été respectées notamment par la Grèce mais aussi par de grands Etats comme l’Allemagne ou la France. La crise a entrainé des déficits très élevés et persistants. A la fin de l’année 2010, la dette de la Grèce s’élevait à 143 % de son PIB, ce montant étant respectivement de 120 % pour l’Italie, 96 % pour l’Irlande et 82 % pour la France. La situation économique a divergé entre des pays comme l’Allemagne ou les Pays Bas dont les économies sont compétitives et des pays comme la Grèce, le Portugal, l’Espagne et même l’Italie dont la compétitivité et les perspectives économiques paraissent durablement dégradées. Depuis l’adoption d’un premier programme d’aide à la Grèce en mai 2010, la crise de la dette dans les pays européens est restée un sujet de préoccupation permanent. Elle menace même de mettre en péril certaines économies nationales, notamment dans les pays du nord, peu endettés.
Proposition de résolution n°1: La création d’eurobonds, ou d’euro-obligations, peut être vue comme une possibilité pour générer de nouvelles sources financières pour lutter contre la dette
Une obligation est un titre de créance sur l'État, sur des entreprises privées ou encore sur un organisme public ou semi-public qui ont contracté un emprunt auprès du public, en fixant à l'avance la durée du prêt et ses modalités de rémunération. Une obligation représente ainsi une reconnaissance de dette de son émetteur. Comme pour la plupart des prêts, l'emprunteur vous versera des intérêts, appelés "coupons" et le prêt sera remboursé à l'échéance. Ainsi une « euro-obligation » seraient des titres d'emprunt de l'Union européenne (ou plus probablement de la Zone euro piloté par l'Eurogroupe) émis pour reprendre une partie des dettes nationales de pays membres tout en améliorant la sécurité et réduisant le coût de ces dettes. Leur rôle essentiel devrait être de contribuer progressivement à réduire l'endettement des pays membres par le biais de l'amortissement de ces titres. Leur émission devrait se faire en contrepartie de conditions très strictes.
→ Comment fonctionnent-elles ?
Celles-ci seraient émis en échange d’obligations nationales existantes ou à la place d’une émission d’obligations nationales. Les euro-obligations viendraient en complément des emprunts nationaux mais pourraient aussi, en cas de crise, intervenir en substitution pour les États ayant du mal à se financer. C'est tout l'intérêt que présente le vote de cette résolution aujourd'hui. Il est important de fixer un taux de gestion maximal de la dette (60% par exemple) puisque le but de la mise en place de ces euro-obligations n'est pas la gestion commune de la totalité de la dette des Etats membres.
→ Quels sont ses principaux avantages ?
L’avantage principal de l’euro-bond serait la mutualisation la dette, en mettant tous les contributeurs au même niveau. Les pays en difficulté pourraient par conséquent bénéficier de taux de refinancement plus faible qu’aujourd’hui tandis que des pays comme l’Allemagne, la France ou la Finlande paieraient plus cher leurs emprunts. D’autre part, un taux d’intérêt commun empêcherait la spéculation sur les Etats en difficulté qui proposent aujourd’hui des taux d’intérêt très attractifs pour compenser le risque de défaut de paiement du à la mauvaise santé de leurs finances publiques. Le dispositif de notation des obligations d’Etat n’aurait plus d’impact immédiat sur les taux d’intérêt.
→ Quelle pourrait être l'instance émettrice ?
L'instance émettrice pour être une agence européenne de la dette ou encore une institution mise en place par l'ensemble des Etats membres de la zone euro. On constate donc qu'au-delà de l'avantage que présenterait une source de financement gérée en commun, il s’agirait d’un symbole fort pour l’Union. Celle ci apporterait la preuve de son engagement politique en faveur de l’union monétaire et économique.
Partie II. Quelle banque centrale pour l’Europe de demain ?
◊ Des structures comparables avec la FED mais des objectifs différents
A. Des structures comparables...
La FED reproduit, dans le domaine monétaire, la structure fédérale des États-Unis. Le centre de décision est le Board of governors de la Réserve fédérale, composé de 7 membres, dont un président et un vice-président désignés par le président des États-Unis et confirmés par le Sénat. À côté de cette structure, le Banking act de 1933-1935 a créé le FOMC (Federal Open Market Committee) en charge des décisions essentielles de la politique monétaire et en particulier de la fixation des taux d’intérêt directeurs. Le FOMC rassemble les 7 membres du board, et les présidents des douze FED régionales. Mais, seuls cinq parmi ces douze présidents disposent, à tour de rôle, d’un droit de vote. Le FOMC prend ses décisions à la majorité. De ce fait, le « centre » représente 7 voix et la « périphérie » 5. Pour fixer le statut et les règles de fonctionnement de la BCE, les rédacteurs du traité de Maastricht se sont inspirés à la fois de l’exemple de la Bundesbank et de celui de la FED. Il n’est donc pas étonnant de constater certaines similitudes des deux côtés de l’Atlantique. C’est le Conseil des gouverneurs de la BCE qui, à la majorité simple, arrête la politique monétaire de la zone euro. Comme le FOMC, il associe des représentants du « centre » et de la «périphérie », mais dans des proportions différentes. En effet, il rassemble les 6 membres du directoire (dont le président et le vice-président de la BCE) et les 12 gouverneurs des banques centrales nationales).
Malgré ces similitudes, la BCE n’est pas pleinement fédérale, même si les décisions prises à la majorité simple par le Conseil des gouverneurs donnent un caractère fédéral à la politique monétaire européenne. En effet, les banques centrales nationales disposent, dans le contexte européen, de plus de compétences que les FED régionales aux États-Unis puisqu’elles assurent, en liaison avec la BCE, le bon fonctionnement des systèmes de paiement. Dans de nombreux États membres, elles remplissent également un rôle essentiel en ce qui concerne la supervision bancaire. Le maintien de cet équilibre dépendra, à terme, de l’évolution institutionnelle de l’Europe.
B. Des règles d'indépendance et de responsabilité comparables
L’indépendance de la FED comme celle de la BCE est garantie de manière statutaire. Il s’agit avant tout d’une indépendance vis-à-vis des gouvernements nationaux (elle est prévue par l’article 108 du traité CE dans le cas de la BCE). Cette indépendance se traduit également, dans les deux cas, par le caractère non-renouvelable des mandats des membres du Board of governors de la FED et du directoire de la BCE. Indépendance ne veut pas dire irresponsabilité. À cet égard, le système de responsabilité de la FED est relativement complet puisqu’il comprend le compte rendu devant le Congrès, deux fois par an, de l’évolution récente et des perspectives à court terme de la politique monétaire (procédure Humphrey-Hawkins), des auditions fréquentes du président et des autres membres du Board of governors par les deux chambres du Congrès. Il s’appuie aussi sur la publication des minutes du FOMC environ 6 à 8 semaines après les réunions de ce comité.
Le traité de Maastricht a prévu certaines dispositions pour la transparence et la communication de la BCE (l’article 113 prévoit, par exemple, que la BCE rend compte de son action au Conseil et au Parlement par l’intermédiaire de la remise d’un rapport annuel et l’article 109, la participation – sans voix délibérative - du président du Conseil et d’un membre de la Commission aux réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE). Cependant, la BCE elle-même a pris certaines initiatives afin d’accroître la transparence de son fonctionnement. Ainsi, le président de la BCE a décidé, en décembre 1999, de publier une projection d’inflation et s’est plié de manière très fréquente à l’exercice des conférences de presse. En revanche, et malgré les revendications du Parlement européen, la BCE refuse de publier les procès-verbaux des réunions du Conseil des gouverneurs au motif que le caractère multinational de cette instance rend très délicate une telle publicité. Dans ce domaine, la BCE est donc moins avancée que la FED.
Les objectifs finals constituent les variables qui vont permettre d’évaluer les résultats obtenus par la Banque centrale et qui, par hypothèse, ne sont pas sous son contrôle direct. Le Federal Reserve Act, amendé par la loi sur le plein emploi et la croissance équilibrée de 1978, assigne « le plein emploi, la stabilité des prix et la modération des taux d’intérêt à long terme » comme objectifs finals pour la FED. Celle-ci se voit donc assigner un « mandat dual », qui place sur le même plan ces divers objectifs et laisse à la FED toute liberté de gérer comme elle l’entend d’éventuels conflits entre eux.
Le traité de Maastricht adopte lui une vision où l’objectif principal du Système européen des banques centrales (SEBC) consiste à maintenir la stabilité des prix (ancienne application art. 105 TCE). Dès son installation, la BCE a interprété cet objectif comme une inflation, mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), inférieure à 2 % par an pour l’ensemble de la zone euro. Le même article 105 précise toutefois qu’une fois la stabilité des prix assurée, « le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté... ». Le mandat hiérarchique, avec lequel nous souhaitons rompre, de la BCE lui permet donc de concourir à la bonne marche de l’économie à condition que la stabilité des prix soit assurée, mais induit donc une hiérarchisation des objectifs. Cette distinction entre les deux types de mandat assignés à la FED et à la BCE entraîne des conséquences sur la politique monétaire menée, notamment en cas de choc d’offre négatif (augmentation des salaires ou des prix pétroliers) entraînant une hausse de l’inflation. En effet, dans cette hypothèse, le durcissement de la politique monétaire est nécessaire pour ramener l’inflation près de son niveau « normal » tandis que seule une baisse des taux d’intérêt (c’est-à-dire un assouplissement de la politique monétaire) serait susceptible d’encourager la croissance. Si le mandat hiérarchique impose de lui-même le choix à effectuer dans ce type de situation, le mandat dual laisse la décision à la discrétion de la Banque centrale, ce qui nous semble préférable.
Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) est l’instrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. Le PSC a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997. Malheureusement, l’application de ce traité ne se résume parfois qu’à la mise en œuvre d’une stricte autonomie budgétaire pour les pays de la zone. Cette politique menée par les différentes institutions européennes nuit à l'union monétaire et bride la croissance. Le Traité de Lisbonne dispose, à l’article 127, que l'objectif principal du Système européen de banques centrales, dont l’organe principal est la BCE, est de maintenir la stabilité des prix. L’essor économique doit devenir le leitmotiv de la politique monétaire de la zone
Proposition de résolution n°2 : Nous proposons d’élargir les objectifs de la Banque Centrale Européenne pour la rendre apte à favoriser la croissance dans la zone euro à la manière de la Réserve Fédérale Américaine.
Pour parvenir à ce résultat nous soumettons à l’assemblée un projet de modification des traités européens.
Nous souhaitons inscrire dans ceux-ci la disposition suivante :
- La politique monétaire menée par la BCE (organe indépendant) aurait désormais pour objectif de favoriser la croissance notamment par le biais d’une plus forte intervention sur les taux d’intérêt.
Concrètement, nous souhaitons ici encourager le maintien de taux d’intérêt raisonnables par la BCE pour favoriser l'entrepreneuriat, l’investissement et la recherche dans la zone parce que ce sont les facteurs de la croissance de demain.
Bibliographie :
Ouvrage :
- La banque centrale européenne, Etienne Farvaque, 1er juillet 2010
Journaux :
- Lemonde Week end, 10 mars 2010
- Le courrier internationale, 19 janvier 2012
Webographie :
- http://www.atlantico.fr
- http://www.ecb.int/ecb/educational/facts/orga/html/or_013.fr.html
- Lemondediplomatique.fr
- Lemonde.fr
- Courrierinternationale.fr
- Latribune.fr
- Ladocumentationfinancière.fr
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